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在工业文明的加速演进中，生产力的高速发展将规模化的人群、产业、资源等聚集在一起，形成了体量巨大的现代城市。城市化的进程也伴随着风险社会的系统效应，多种风险因子同制度疏漏的耦合给现代城市安全带来了严峻挑战。这些重大风险大致可以分为两类：一类是发生概率较小、破坏性强而难以被识别的“黑天鹅”，另一类是发生概率大但容易被主观忽视的“灰犀牛”。习近平总书记指出，既要高度警惕“黑天鹅”事件，也要防范“灰犀牛”事件。较之于人力难以识别的“黑天鹅”，一些长期潜伏但常常不被重视的“灰犀牛”事件广泛存在于公共生活中，且由于其风险生成与演化的“人为性”，对现代城市治理具有重要的反思意义。发生在墨西哥第二大城市瓜达拉哈拉的地下管道大爆炸事故，就是一起典型的“灰犀牛”危机。事故虽然过去了31年，但其背后的“灰犀牛”现象仍然广泛存在于现代城市治理中，至今仍然起着十分重要的警示作用。 一场源于管网腐蚀的城市灾难 1992年4月22日，墨西哥的第二大城市瓜达拉哈拉发生了地下管道大爆炸。由于管道腐蚀，燃油往下水道泄漏，电线短路引爆燃油，发生了大爆炸。据统计，本次灾难共造成200多人死亡，1470人受伤，多人失踪，1.5万人无家可归。在爆炸发生前的长时段内，输油管道和地下水管道在潮湿环境中发生了腐蚀，产生了漏洞，引发了漏油。同时，地下管网的交错设计加剧了金属间的化学反应，进一步助推了输油管道向其他管道和土壤漏油。爆炸发生前，已出现大量前兆，但政府部门的研判失误、信息掩盖和应对迟滞不断错失了风险防范化解的多次机遇。最终，引发了一场持续4个多小时的大爆炸。 瓜达拉哈拉的爆炸事故具有强烈的破坏效应，给当地民众的生命健康和经济社会发展造成了重大损失。在工业化和城市化的普遍趋势中，该市的地下管道大爆炸原因，对其他国家和地区的城市发展与安全具有重要意义。 大爆炸灾难呈现出的“灰犀牛”现象 梳理风险累积到酿成重大危机的几个关键时间点发现，瓜达拉哈拉市政府均未对潜在危机进行准确识别和及时干预。从1992年4月18日开始，不少市民就陆续反映城市空气的味道有些异样；4月21日早上7点，随着漏油情况的加剧，有市民认为出现了煤气泄漏；4月21日上午10点，大量地下水井开始冒出烟气，不少市民家中的水管流出了汽油；4月21日下午2点，地下水井的烟气随着气温升高越发浓烈，几乎达到了2米高，市民在下水道内发现大量汽油；4月22日上午9点40分，在市民的抱怨和恐慌中，市消防局局长公开宣称并不存在爆炸风险。 在大爆炸发生之前，参与到风险研判的部门至少包括水务局公共卫生和安全局、消防局、环保局以及综合层面的市政府和州政府，但均未有任何作为。一是水务局在爆炸发生前尝试搜寻汽油味道的来源，并向下水管道注水，但并未掌握到精准信息。二是公共卫生和安全局对安全形势的估计并不乐观，但却没有权力主导市民撤离。三是消防局和环保局有权疏散市民，但却背离测量仪提供的安全数据，对民众传递了虚假的安全信号，且没有负责人愿意下达疏散命令。四是面对超大规模的城市体量，市政府和州政府在未能清晰认识到风险态势且毫无类似疏散经验的情况下，也拒绝做出撤离命令。最终，政府的忽视和谎言一次次掩盖了风险事实，酿成惨案。可以说，各个责任部门仅仅关注自身业务范围，对需要跨部门合作监测与研判的环节没有实质行动，形成了一幅充满悖论的治理图景：一方面，是风险不断累积，引发了市民的广泛担忧和焦虑。另一方面，是公共部门始终无法找到真实的风险信息，大量政府行为同风险的防范化解背道而驰，任由风险加速演化，最终酿成重大危机。 重塑城市地下“灰犀牛”风险的治理模式 现代城市高速发展所引发的系列风险，更多的是能够预见而未能及时干预的“灰犀牛”，较少有客观上难以识别的“黑天鹅”。因此，城市风险治理，能否将可见的风险苗头切实转化为有效的公共政策议题，并真正汲取灾害治理的教训，决定了防范化解“灰犀牛”事件的成败。 将地下城市安全作为现代城市治理的重要议题。较之于地面风险，城市地下风险的生成和演化更易逃脱监测视线。这既是技术难题，更是城市无序扩张的衍生性后果。随着人口、产业、资源等多种要素的加速聚集，大量生产和生活设施集中在地下空间。复杂管网的相互作用，或者其他自然和社会领域致灾因子的引动，都将促使“灰犀牛”事件的发生。近年来，全球诸多超大城市发生的爆炸、地面塌陷、内涝等，均折射出地下城市安全的重要性。为此，需要将地下安全问题作为现代城市治理的重要内容，强化对复杂管网结构的“心中有数”，真正构建起“无死角”的地下风险监测体系。 以整体性政府的逻辑适应现代城市的风险环境。公共行政的碎片化，是“灰犀牛”风险生成和演化的重要推力。其风险生成和演化的重要原因之一就是风险的监测和预警并未受到足够重视。从瓜达拉哈拉地下管道大爆炸事件中，我们不难看到，多个部门及政府官员出于自身考量未能正确判定事故的严峻程度，最终导致科学决策未能形成。因此，风险社会下的公共治理，在全过程、全环节都迫切需要整体性政府的运作逻辑，需要多部门共享专业知识、承担风险责任。 构建起真正汲取事故教训的学习型治理体制。面对似曾相识的灾难，常常出现的场景是过去治理教训的重演。如果把危机事件理解为风险预防、危机应对和事后总结的闭环过程，事后总结可以说是下一次风险预判的前提，为新发生的公共危机提供知识更新和制度变革。概言之，针对事故教训的组织学习过程，蕴藏着风险防控能力提升的机会。回应广泛存在的“灰犀牛”风险挑战，实现“关口前移、源头治理”，就需要切实把事故反思融入制度体系和治理行为，让教训催生变革，为风险防范化解构筑起良好的学习保障。
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发表于 2023-10-4 01:15